【环卫】城市管理 | 首都核心区街巷环境更新提升的实践与思考

作者：北京市城市管理委员会党组书记、主任     

      首都城市环境建设管理委员会办公室主任   孙新军

北京市东城区草厂片区胡同

习近平总书记强调，城市管理要向街巷胡同延伸。

当前，在实现中华民族伟大复兴的新的历史征程中，注重推进首都核心区背街小巷环境整治提升，既是城市复兴的基础工程，也与中华民族伟大复兴紧密相连。实现伟大梦想，现代化城市建设管理是基础载体，开展街巷环境更新提升是重要体现和保障。

推进首都核心区背街小巷环境整治提升，必须牢牢把握实现伟大梦想历史机遇，努力在城市街巷复兴这个主战场上有所作为、形成生动实践。

1.推进首都核心区

街巷环境更新提升的四个机遇

在城市复兴的背景下，推进首都核心区街巷环境更新提升拥有四个难得的新机遇：

西城区西河沿

（一）新要求提供新机遇

2017 年9 月中央批准《北京城市总体规划（2016 年—2035 年）》，明确提出加强老城整体保护，推动老城整体保护与复兴，建设承载中华优秀传统文化的代表地区；加强精细化管理，改善背街小巷等公共空间面貌，营造宜居环境。市委市政府印发《关于组织开展“疏解整治促提升”专项行动(2017—2020年) 的实施意见》，通过疏解整治，实现空间腾退、“留白增绿”、改善环境、消除隐患、补齐短板、提升功能，打造一批精品街区胡同等和谐宜居示范区，增强人民群众获得感。

东城区长巷头条

（二）专项整治创造新机遇

2017 年4 月， 印发实施《首都核心区背街小巷环境整治提升三年（2017—2019 年）行动方案》，明确提出用3 年时间对核心区背街小巷环境进行整治提升。

《核心区背街小巷环境整治提升设计管理导则》，是指导街巷环境更新的细则，从气质、风格、颜色等方面着手，对背街小巷建筑立面、交通设施、牌匾标识等十大类36 项元素进行设计规范，指导开展环境整治提升和加强长效管理，为街巷环境更新提供了基本遵循。

（三）路径选择形成新机遇

老城区低矮破旧是全国各城市的通病，体量不一样，但性质都一样。在城市复兴的路径选择上，许多城市选择了“城市再造”，弃旧从新，把主要的精力、财力、物力都投向建设新城。建新城，有增量、起步快、形象好，效果事半功倍。北京深刻学习领会《京津冀协同发展规划纲要》，深刻认识首都城市功能定位和疏解非首都功能的重大意义，对北京老城不抛弃、不放弃，把首都核心区背街小巷的整治提升作为城市复兴及街巷环境更新的主战场，扛起修补更新的大旗，集中力量开展老城街巷更新，实现老城市容环境品质提升，体现了做好城市管理工作的历史责任感。

（图片来源于网络）

（四）“中轴线”申遗带来新机遇

中轴线是老北京城的灵魂和脊梁，是中国传统文化的活载体，代表着东方文明古都规划建设的最高成就。从永定门到钟鼓楼长约7.8 公里的传统中轴线是古都北京的中心线标志，也是世界上现存最长的城市中轴线，成为世界大城市规划建设中独一无二的精品。习近平总书记在两次视察北京时都指出，历史文化是城市的灵魂，要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产。市人大代表提出“应特别保护和规划好首都文化血脉的中轴线，并力争为其申报世界文化遗产”。把传承北京城市历史文脉的中轴线保护好，首先要把中轴线周边的街巷胡同整治好，建筑恢复风貌，基础设施完善，市容环境优美，街巷的环境实现更新提升，为申遗提供有力的环境保障。

2.推进首都核心区

街巷环境更新提升的五个挑战

当前推进首都核心区街巷环境更新提升工作面临五个方面的困难和挑战：

（一）根除私搭乱建难的挑战

据统计，核心区这类违建共有101万平方米（东城区59万平方米，西城区42万平方米）。这些居民自住的违建大多属于历史遗留，涉及几万户困难家庭，有的住了几代人，有的几世同堂。在当前政策、资金、房源都较为缺乏的情况下,根除私搭乱建这个痼疾顽症难度不小，要与解决好困难职工的住房问题一并考虑。

北海北门北侧（图片来源于网络）

（二）架空线入地难的挑战

核心区现有电力架空线和各类通讯架空线总长约18 万公里，几根线在胡同上空相互交织在一起，旧的未拆，新的附挂，形成了影响视觉环境的“蜘蛛网”。从近两年的实际情况看，架空线入地的成本非常高。背街小巷电力架空线入地每公里费用高达1700万元，通讯架空线入地每公里也需要几百万元。在街巷更新、改善环境工作中，东城区政府树立首善标准，加大区级财政投入，一年就投资4 亿多元用于电力架空线入地工程。高额的投入给各区区级财政带来了很大的投资压力。

（三）巷内停车位严重不足的挑战

街巷胡同大多道路狭窄、空间有限，停车位紧张。道路两侧住房开墙打洞，形成了商业街区，车流、人流、物流大幅增长，导致交通拥堵、随意占道停车，停车管理难一直没有解决。尽管通过新建、共享、错时等方式解决了部分停车需求，但是随着居民自购车数量快速增长，停车位缺口总体上仍比较大。

据统计，东城区现有车辆38万辆、停车位17万个，西城区现有车辆46.7万辆、停车位23万个，两区车位缺口达44万个，特别是在商业街区、医院周边等区域，停车难的现象更为突出。机动车保有量在逐年增加。如何解决停车问题？坚持以需求为导向，提高停车成本是必然趋势，加大违法停车的执法和处罚力度也是现阶段管用的一招。

（图片来源于网络）

（四）整治后常态管理难的挑战

整治提升取得了明显的效果，但整治后的常态管理跟不上，存在明显不足。从当前情况看，一是自上而下的常态化管理体系尚未形成，还停留在突击式、运动式整治阶段，缺乏常态化管理的制度设计和体系构成。二是街巷环境治理涉及多个部门，标准规范门类很多、专业性强，相互之间缺乏衔接，执行标准不统一，有的标准规范滞后，影响常态管理成效。三是有些问题容易反弹，如停车、堆物堆料、大件垃圾、架空线已入地区域线缆复挂等问题，需要长期跟进，发现一处、治理一处。

后海沿岸（图片来源于网络）

（五）社会共治难的挑战

“门前三包”制度作为城市管理发展过程中的一项重要措施，因其具有广泛的群众性、自觉性、现实性和长期性，在城市管理中发挥着独特的作用。但现阶段“门前三包”制度落实存在不到位的现象，究其原因主要是居民参与意识不强，社会共治氛围淡薄。街巷治理需要多元主体共同参与。虽然通过小巷管家、居民议事会等方式，动员了一批退休人员、老党员参与街巷治理，但是社会参与动员组织还比较困难，参与群体的广泛性、参与方式的多样性还有待加强。街巷更新工作需要社会的理解、支持，也需要社会的共同参与。

3.推进首都核心区

街巷环境更新提升的三项举措

开展街巷环境更新、实现城市复兴，必须走精细化管理的路子，注重在精治、共治和法治上下功夫、用气力，才能久久为功，达到街巷环境水平提升、实现更新的目标。

西城区大栅栏樱桃胡同

（一）坚持精治，用“六精六细”标准推进街巷环境更新工作，实现背街小巷环境品质提升

落实《首都核心区背街小巷环境整治提升三年（2017—2019 年）行动方案》明确的各项整治任务，必须树立“六精六细”理念，落实“六精六细”标准，注重对首都核心区的2336 条背街小巷，逐条建立环境整治提升台账，明确每条街巷环境整治提升的内容、标准、措施、完成时间、主责单位和负责人。注重高位协调，统筹背街小巷环境整治提升的各责任主体、涉及部门及整治各环节，认真落实背街小巷环境整治提升方案。注重按照“十无五好”标准和《核心区背街小巷环境整治提升设计管理导则》进行整治提升，做到整治提升工作的每个环节都要精雕细刻。注重在保证背街小巷环境整治提升质量的同时，采取整治成本刚性预算和逆算成本运行，精打细算，降低背街小巷环境整治成本。注重发挥城市管理网格作用，巡查发现、监督跟踪背街小巷环境整治提升和管理，运用智慧管理街巷环境。注重一心为民的情怀和良好的工作态度，积极主动作为，整治提升背街小巷环境，实现背街小巷环境品质的不断提升。

（图片来源于网络）

（二）坚持共治，用创新参与方式构建街巷环境更新工作机制，形成街巷更新的多元合力

积极探索背街小巷环境整治提升的社会共治机制，正确处理好政府、市场、社会三者的关系，充分发挥市场主体的作用，吸引市场的力量参与，调动社会组织参与的积极性。

——创新街巷环境更新提升的常态工作机制。一是建立背街小巷环境整治提升的责任机制。由市城市管理委、首都精神文明办牵头，发挥统筹协调作用，制定方案、工作标准，组织宣传发动、督促检查和验收评比；市规划自然资源委、市交通委等相关部门依据部门职责各司其职，明确主管领导， 落实共同参与责任；东城区、西城区发挥属地主责作用，负责组织具体实施。二是建立社会协调机制。强化居民自治管理，发挥社区居民自管会、商会等各类新型社会组织的作用，全方位动员背街小巷居民群众、社会力量参与，推广街巷长、“小巷管家”制度，构建发现、举报、监督、维护的主导力量。

——创新街巷环境更新的长效管理机制。一是建立街巷长制度。每名街巷长都由机关干部担任，现在全市有1.5 万名街巷长，每天在街巷巡视，了解情况，反馈情况，协调解决问题。二是建立“小巷管家”制度。“小巷管家”是社会志愿者，设立“小巷管家”能够有效解决政府自上而下的管理和居民群众自下而上的参与有机结合问题，是社区党组织、社区居委会作为政府联系居民群众的“中转站”；现在2万名“小巷管家”志愿者，发现问题及时处理或反馈，成为背街小巷环境整治提升的一支骨干力量。三是建立责任规划师制度。责任规划师是街区整治更新和修补的规划设计者，提出规划设计方案，规划设计要接地气、有历史感、有时代感，确保规划设计的产品成为高品质项目。四是建立党建引领机制。注重党的建设和部门协作，发挥党组织、党员作用，落实“街乡吹哨，部门报到”各项要求，解决“管得了的看不见，看得见的管不了”的问题，将背街小巷环境整治提升工作不断推向深入。

东城区南锣鼓巷（图片来源于网络）

（三）坚持法治，用依法规范思维夯实街巷环境更新的基础，为完善城市管理法律体系探索路子

发挥法治的引领和保障作用，坚持运用法治思维和法治方式解决街巷环境整治提升难题。

一是加强法规标准体系建设，完善城市管理政策法规和相关标准，推动制定地方性城市管理综合法规，推进依法开展街巷环境更新工作。

二是推进综合执法和执法重心下移，完善党建引领“街乡吹哨 部门报到”机制；完善顶层设计，全面加强党对街巷环境更新工作的领导，建立联勤联动新模式，聚力街道构建简约高效的大城市治理体系，实现向“部门协同、公众参与”转变，形成街巷环境更新执法管理合力。建立联合督导和巡查机制，强化对街巷环境更新督查督办，采取分级约谈等方式，解决街巷环境更新工作中热点、难点和焦点问题。

三是建立统筹协调体系。强化街巷环境建设管理统筹协调机制，发挥高位决策、全面统筹、综合协调，统一指挥，统一行动，推进街巷环境更新提升工作，依法提升街巷环境更新品质。

4.推进首都核心区

街巷环境更新提升的四点思考

2018 年度核心区背街小巷环境整治提升任务615 条，截至10 月底，已经全部开工，完工458 条，占年度任务总数的74%，预计年底前全部完工。通过开展背街小巷环境整治提升，首都核心区胡同肌理得到恢复，街巷环境显著提升，群众身边环境显著改善，群众满意率、获得感显著提高。同时，也进一步加深了对推进核心区背街小巷环境整治提升和建立长效管理机制重要意义的认识，必须着眼新时代、新发展、新要求，树牢首善标准、精细理念，强化红线意识、标准意识、监督意识、为民意识，努力构建推进街巷环境更新提升的同心力、核心力、恒心力、向心力。

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（一）强化红线意识，勇于担责， 形成落实的同心力

背街小巷是城市的毛细血管，也是城市管理的薄弱环节。背街小巷整治标志着城市精细化管理水平，关系到居民群众切身利益，涉及部门多，落实主要依靠属地。所以，要强化责任意识、红线意识，形成一盘棋的思想，周密部署。完善核心区、中心城区背街小巷环境整治提升行动方案，明确各部门责任，明确责任主体，通过督查等手段落实责任，形成同心力，推进街巷环境更新工作。

（二）强化标准意识，细化措施， 形成推进的核心力

背街小巷是习近平总书记牵挂的民生实事，视察北京时特意走进胡同，特别要求把背街小巷治理好。市委书记蔡奇、市长陈吉宁高度重视，多次采取“四不两直”的方法，深入背街小巷明查暗访，面对面倾听群众意见，“把脉开方”。全市上下认真贯彻落实，坚持首善标准，制定出台背街小巷环境整治提升“十无”标准、“十规范”设计管理导则和精细化管理“十有”标准，以高标准为导向，扎实推进背街小巷环境整治提升工作开展。

东城区雨儿胡同

（三）强化监督意识，勇于作为， 形成验收的恒心力

严格落实“ 日巡、周查、月评、季点名”制度，充分调动街巷长、小巷管家、网格监督员等力量，加大巡查力度和密度，同时区级部门实时调度、协调解决问题。市级强化了第三方检查，每日对核心区背街小巷开展环境问题检查，形成工作日报，在微信群发布，由街道办事处第一时间进行整改，并反馈整改情况。制定验收办法，实行两级验收制，区级先自检自验，合格后报送市级验收。市相关部门按照“十无”标准和长效管理要求逐条验收，验收合格街巷进行公示，接受社会监督。

（四）强化为民意识，注重实效， 形成家园的向心力

背街小巷环境整治提升通过拆违、封堵开墙打洞、架空线入地、清脏治乱、疏解拥堵等一系列措施，实实在在改善了群众身边的环境，打造一批特色街巷。东城区东四地区拆除违建，修复胡同肌理，见缝插绿，吸引居民认领，让胡同恢复了清净舒适的原本状态。朝阳区三里屯由“脏街”华丽转身，不仅实现环境优美，还新增了精品公园、文化书屋，提升了区域文化品质。现在有一批背街小巷在悄悄变身，群众为家门口的环境改善交口称赞；不仅环境变美了、出门不堵了，还有了休闲的“口袋公园”，环境的改善，大大增强了居民对家园的归属感和向心力。

（图片来源于网络）