我国生活垃圾区域统筹现状和发展

我国生活垃圾区域统筹管理现状

01我国生活垃圾处理现状

2017年，我国市县数量2194个，共有垃圾处理设施2312座，其中城市657个，建有焚烧厂285座、卫生填埋场653座、其他处理设施73座，生活垃圾无害化处理率97.7%；县城1537个，建有焚烧厂36座、卫生填埋场1199座、其他处理设施36座，生活垃圾无害化处理率91%。

我国目前有20余个城市和120余个县城无生活垃圾处理设施，主要集中在中西部经济不发达地区，市县生活垃圾仍基本以属地管理为主，50%以上市县仍未实现城乡统筹。

2017年各省城市生活垃圾无害化处理水平图

全国生活垃圾处理目前政府引导的多市县区域统筹较少，大部分仅局限在同一地级市辖区内的市县统筹或城乡统筹层面，特别是跨地级市行政区划的区域统筹难度较大，目前国内仅有江苏如皋垃圾焚烧发电厂通过多地政府和企业合作，打破了行政区域限制的瓶颈，对南通市、如皋市、通州市和泰州的靖江市4个城市的生活垃圾进行处置。但部分城市生活垃圾处理设施缺口较大，区域统筹意愿强烈，由于管理体制、政策标准、公众意愿等方面的原因，规范的区域统筹生活垃圾处理难以开展。

02我国典型城市特点

中国空间跨度巨大，地理地形、区划面积、人口密度、社会经济等具有较大差异。2016年我国660个城市市区面积215.5万平方公里，市区人口8.65亿人，市区平均面积3265平方公里，平均人口131.1万人，平均人口密度401人/平方公里。直辖市外面积最大的前10座城市总面积39.3万平方公里，人口352.3万人，平均人口密度9人/平方公里；面积最小的10座城市总面积1158平方公里，人口377万人，平均人口密度3255人/平方公里。

通过对我国城市面积进行分析，我国城市主要以面积1000-3000平方公里的城市为主，约占我国城市总数的54%；通过对我国城市人口进行分析，我国城市主要以市区人口50-300万人的城市为主，约占我国城市总数的63%，但人口密度主要以1000人/平方公里以内的城市为主，约占我国城市总数的77%。

2016年我国城市面积分析图

2016年我国城市人口分析图

2016年我国1550个县，面积750.3万平方公里，县人口7.03亿人。县平均面积4840平方公里，平均人口45.4万人，平均人口密度94人/平方公里。通过对我国县面积进行分析，我国主要以面积1000-3000平方公里的县为主，约占55%；通过对我国县人口进行分析，主要以50万人以下的县为主，约占66%，同时县城人口密度以400人/平方公里以下的县为主，约占73%。

2016年我国县面积分析图

2016年我国县人口分析图

可以看出，城市和县在地域面积、人口分布上具有较大的差异，我国城市典型特征具有以下几个方面：

1. 大部分城市和县域面积在1000-3000平方公里范围内，区域内平均运输距离30-50公里，但由于地形特征差异巨大，丘陵和山区地形的城市和县平均运距将大幅增加。

2. 大部分城市人口在50-300万之间，垃圾量在500-3000吨/日，从工程规模和经济性的角度可独立建设生活垃圾焚烧发电厂，但大部分县人口在50万以下，垃圾量不足500吨/日，特别是30万人以下的县有600多个，这些县垃圾量不足300吨/日，独立建设生活垃圾焚烧发电厂可行性较低。

3. 我国城市和县人口密度均较低，以400人/平方公里以下为主，但城区和县城人口密度较高，分别为2408人/平方公里和2127人/平方公里，这也造成城区和县城外的区域人口分散，单位垃圾收运成本远高于城区和县城。

4. 由于社会经济的差异，人口密度大的城市一般经济水平更高，人均垃圾产生量也更高，人口密度小的城市特别是县一般经济水平相对较低，人均垃圾产生量也较低，同时，一般农村地区的人均垃圾清运量低于县城，而县城的人均垃圾清运量小于城市。

我国区域统筹发展趋势

01生活垃圾区域统筹模式

我国行政区域架构较为复杂，各架构下的生活垃圾区域统筹需考虑的关键因素各不相同，从层级上分，我国区域架构包括省或直辖市级层面、省会或地级市层面、市域内各县市层面、市县内城乡层面。

我国行政区域架构图

生活垃圾区域统筹分为两个层次，一个层次是市、县域范围内的城乡统筹，一个层次是城市群的区域统筹。

城乡统筹对象主要为市、县域范围内的城镇和农村全域，经济、产业和战略等各方面的统筹和协同较为成熟，开展生活垃圾区域统筹难度较低；区域统筹的对象主要是城市群，城市群是在特定的区域范围有各种规模和类型的城市，主要为地理上相对邻近的各层面的市、县，目前国内城市群主要是以区域经济的统筹和协同为主，管理架构、产业结构、发展战略等相对独立，城市基础设施特别是垃圾处理设施方面多以属地管理为主，并未考虑区域统筹的需要，统筹难度较大。

02生活垃圾区域统筹管理模式

政府主导模式

由于生活垃圾处理设施的公益性和环保性，垃圾处理领域市场失灵，政府在生活垃圾处理事业中扮演着重要的角色。国内外成功的区域统筹案例大部分都是采用政府主导模式，通过政府主导，区域统筹范围内的城市群或城镇群制定相应的政策、机制，并规范财务支付、公众参与、收运处理的作业和监管等方面的体制，可实现生活垃圾区域统筹模式长期稳定的运行。

企业主导模式

我国生活垃圾处理发展速度快，国家对环保产业的扶持政策较好，企业由于扩大规模、提高效益、占领环卫市场等因素的需要，对于区域统筹的热情往往高于政府；另一方面政府主导的区域统筹方案决策周期较长、程序复杂、公众的关注度更高，影响项目实施进度，由于生活垃圾处理设施需求的迫切性，部分地方政府更愿意由企业主导区域统筹。

企业主导区域统筹管理模式由生活垃圾处理企业直接通过谈判与区域统筹范围内各市县单独签订特许经营协议或购买服务协议。一般特许经营协议仅对垃圾处理量、垃圾品质、服务范围进行规定，各市县政府仍需自行制定相关的政策、资金、作业和监管机制，由于各地政府分别与企业谈判，缺乏政府间统一的协调机制，同时垃圾收运和处理存在跨区域情况，导致企业主导区域统筹管理模式风险较大。

03我国生活垃圾区域统筹管理模式

影响因素

生活垃圾区域统筹模式的确定具有复杂的决策因素，区域系统可以看做一个“社会-经济-环境”复合生态系统，主要包括环境影响、经济影响和社会影响3个部分，每个部分又有众多的组分、结构和功能，各部分形成相对独立又有机结合的子系统。区域系统是动态的，环境、经济、社会等各方面条件发生变化时，整个系统将发生相应变化，对生活垃圾区域统筹模式造成重要影响。

区域内能否采用生活垃圾区域统筹模式进行生活垃圾处理，主要取决于以下因素：

生活垃圾区域统筹模式选择因素图

环境影响

一般来说，统筹集中区域越大，运输距离越远，收运污染风险越高；属地自建越分散，处理规模越小、设施数量越多，处理污染风险越高，环境容量控制污染物排放越高，监管难度越大。

经济影响

从经济影响上可以看出，属地自建分散处理模式设施建设和运行处理成本较高；区域统筹集中处理模式收运系统建设和运行成本较高。

社会影响

结论

（1）我国生活垃圾区域统筹存在政府主导和企业主导两种模式，国内外成功的区域统筹案例大部分都是采用政府主导模式，目前国内已有较多政府主导的市县内区域统筹（城乡一体化），但跨市县区域统筹较少，跨地级市区域统筹仅有1个成功案例。

（2）生活垃圾区域统筹模式下的设施布局主要有全域集中和分片区集中两种模式，选址不仅应考虑经济因素，还应考虑环境因素和社会因素，靠近垃圾产生量大的区域往往经济性更好，但环境成本和社会成本更高，需要综合考虑。

（3）我国大部分城市和县域面积在1000-3000平方公里范围内，区域内平均运输距离30-50公里，大部分县人口在50万以下，垃圾量不足500吨/日，特别是30万人以下的县有600多个，这些县垃圾量不足300吨/日，独立建设生活垃圾焚烧发电厂可行性较低，是未来区域统筹的主要目标。

建议

（1）建议我国生活垃圾区域统筹针对“规划引领、制度体系、税费保障”开展顶层设计优化；针对“政府间合作机制、联合管理模式、第三方监管和智慧环卫”开展管理体制优化；针对“PPP和收运处理一体化”开展运营模式优化，建设我国生活垃圾区域统筹管理体系。

（2）建议各地结合本地实际情况，综合考虑经济、环境、社会等多方面因素，论证生活垃圾区域统筹模式可行性，并制定区域统筹引导政策和规划。

关于作者

刘畅

住建部环境卫生工程技术研究中心  、中国城建院环卫中心、副总工/高工

中国城市环境卫生协会专家，住房城乡建设部农村人居环境整治专家，住建部人居环境奖评审专家，中国城市环境卫生协会生活垃圾处理专业委员会垃圾收运专家委员会副主任。2005年起在住房和城乡建设部环境卫生工程技术研究中心从事环境卫生领域工作，包括环境卫生相关规划设计、环卫行业技术和政策研究、环卫行业相关国家标准编制等。

作为项目负责人或主要编写者先后参与50余项环卫规划和园区规划编制工作，包括《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》、《国家“十三五”生活垃圾设施建设规划》、《四川省汶川地震灾区灾后区域性生活垃圾处理设施规划（2008-2010年）》等，参与《环境卫生技术规范》、《城市环境卫生设施规划规范》、《生活垃圾卫生填埋场防渗系统工程技术规范》、《农村生活垃圾处理技术规程》等多项标准编写工作；主编了《中国生活垃圾处理行业发展报告（2017）》。项目获得省、市级奖项10余项。